Wprowadzenie do problematyki wykładni pojęcia funkcjonariusza publicznego. Funkcjonariusz publiczny występuje
w k.k. w dwojakim znaczeniu: jako przedmiot ochrony lub jako podmiot przestępstwa "urzędniczego". W obu jednak
przypadkach ma on taki sam zakres pojęciowy, wyznaczony przez wykładnię autentyczną ujętą w art. 115 § 13 k.k. Pojawiające
się nadal wątpliwości w zakresie oceny statusu konkretnych osób i zaliczenia ich do kręgu funkcjonariuszy publicznych nie są
już konsekwencją kontekstu polityczno-ideologicznego okresu PRL oraz treści art. 120 § 11 k.k. z 1969 r., gdzie urzędniczy
charakter nadano także osobom pełniącym funkcje polityczne lub gospodarcze, ale wiążą się one z dość skomplikowaną
strukturą władzy wykonawczej w Polsce. W wielu wypadkach ustalenie karnoprawnego statusu będzie się wiązać z koniecznością
przeprowadzenia rozważań w pozakarnej materii i to zarówno w kontekście analizy przepisów szczególnych o organach władzy
publicznej, jak i przepisów dotyczących problematyki ustawowego pozyskania uprawnień do władczych rozstrzygnięć w
indywidualnych sprawach (zob. np. art. 3 pkt 8 u.s.o., zgodnie z którym kurator oświaty jest zaliczany do przedstawicieli
terenowej administracji rządowej, zob. także szerokie uzasadnienie postanowienia SN z dnia 8 grudnia 2004 r., IV KK 126/2004,
OSNKW 2005, nr 1, poz. 9, w którym uznano, że leśniczy Lasów Państwowych nie jest funkcjonariuszem publicznym w
rozumieniu art. 115 § 13 k.k.).
2.
Krąg osób mających status funkcjonariusza publicznego. Katalog osób zaliczonych do kręgu funkcjonariuszy publicznych
w rozumieniu k.k. ma charakter zamknięty (zob. teza 1 wyroku SN z dnia 16 czerwca 2011 r., II KK 337/10, LEX nr 847145).
Aktualny k.k. nie przejął rozwiązania z k.k. z 1969 r., zgodnie z którym status ten miały także osoby objęte na mocy przepisów
pozakodeksowych ochroną karnoprawną właściwą dla ochrony funkcjonariuszy publicznych. Oznacza to, że w aktualnym stanie
prawnym poszerzenie ochrony karnoprawnej na inne osoby niż ujęte w art. 115 § 13 k.k. wyklucza możliwość popełnienia przez
nie przestępstwa z art. 231 k.k. z uwagi na brak wymaganej tu cechy podmiotu tego przestępstwa. Jednak w kontekście
przepisów chroniących funkcjonariuszy publicznych przy niektórych zawodach, funkcjach lub stanowiskach konieczna będzie
analiza przepisów pozakarnych w celu uzyskania pewności, że zamach na daną osobę nie będzie wiązał się z objęciem jej
szczególną ochroną prawną, tożsamą z karną ochroną funkcjonariuszy publicznych (zob. np. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26
stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z późn. zm., art. 44 ustawy z dnia 5 grudnia 1996
r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 464 z późn. zm., oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia
15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej, tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1435 z późn. zm., dotyczące statusu
karnego nauczyciela, lekarza, pielęgniarki i położonej). Określeniu katalogu osób uznawanych na gruncie k.k. za
funkcjonariuszy publicznych nastąpiło przy użyciu różnych metod. Mamy tu do czynienia z posłużeniem się nazwą
określonego organu, wskazaniem pełnionej funkcji lub wykonywanego zawodu czy też w końcu określeniem
organu władzy lub instytucji publicznej, w którym dana osoba wykonuje zadania publiczne.
3.
Przedstawiciele władzy. Do kręgu funkcjonariuszy publicznych zaliczono przedstawicieli władzy państwowej i samorządowej,
uprawnionej do tworzenia prawa: Prezydenta RP, posłów do Sejmu RP, senatorów Senatu RP, radnych rad gminnych i
powiatowych, radnych sejmików wojewódzkich oraz posłów do Parlamentu Europejskiego.
4.
Przedstawiciele szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości. Drugą grupą osób zaliczanych do kategorii
funkcjonariuszy publicznych są osoby piastujące stanowiska i pełniące funkcje związane z szeroko rozumianym wymiarem
sprawiedliwości (tak A. Marek, Kodeks karny..., 2010, s. 319). W aktualnym stanie prawnym do tej grupy należy zaliczyć:
sędziów, ławników, prokuratorów, komorników, notariuszy, kuratorów sądowych, syndyków, nadzorców sądowych i zarządców,
osoby orzekające w organach dyscyplinarnych oraz pracowników międzynarodowych trybunałów karnych. Na mocy art. 95
ustawy z dnia 27 stycznia 2001 r. o kuratorach sądowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 795 z późn. zm.) z dniem 1 stycznia
2002 r. status funkcjonariusza publicznego obok kuratora zawodowego uzyskał także kurator społeczny. Poszerzenie
pierwotnego kręgu funkcjonariuszy publicznych z tej grupy nastąpiło jeszcze na mocy dwóch kolejnych ustaw, tj. na mocy art.
22 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 776 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 1 pkt 2 lit. a
noweli z dnia 20 maja 2010 r. Pierwsza z tych nowelizacji kodeksu karnego z dniem 17 grudnia 2007 r. do funkcjonariuszy
publicznych zaliczyła podmioty pełniące istotne funkcje w postępowaniu upadłościowym, tj. syndyka, nadzorcę i zarządcę
sądowego. Wydaje się przy tym, że krąg podmiotów związanych z postępowaniem upadłościowym, tj. syndyk, nadzorca sądowy
i zarządca, mają status funkcjonariusza publicznego w zakresie czynności pozostających w bezpośrednim związku z
prawidłowym przebiegiem postępowania upadłościowego, wykonywanych pod nadzorem lub na polecenie sądu (sporządzenie
opinii na potrzeby sądu o masie upadłości, przejęcie od upadłego dłużnika majątku wchodzącego w skład masy upadłości,
sporządzenie listy wierzytelności itp.). Natomiast w zakresie czynności bieżącego zarządu masą upadłości wydaje się, że nie
chodzi tu o czynności administracyjne wykonywane w związku z prowadzonym postępowaniem sądowym. To zaś oznacza, że
wadliwe zarządzanie masą upadłości powinno być oceniane w kontekście prowadzenia cudzych spraw majątkowych, a nie jako
nadużycie władzy publicznej (zob. wyrok SN z dnia 27 listopada 2000 r., WKN 27/2000, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 21, w
którym przy ocenie statusu karnoprawnego lekarza pogotowia słusznie wskazano, że proces leczenia nie może być zaliczany do
czynności władczych i ewentualne uzyskanie przez lekarza statusu funkcjonariusza publicznego musiałoby się wiązać z
wykonywaniem przez niego czynności administrowania). Druga z nowelizacji, z dniem 8 września 2010 r., do kręgu
funkcjonariuszy publicznych zaliczyła pracowników ponadnarodowej instytucji wymiaru sprawiedliwości, przy czym ograniczono
się tu wyłącznie do międzynarodowych trybunałów karnych. Natomiast nowela do k.k. z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 178,
poz. 1479) do tej grupy wprowadziła funkcjonariuszy finansowych organów postępowania przygotowawczego oraz organów
nadrzędnych nad nimi. Tę zmianę trudno uznać za działanie racjonalne, gdyż te osoby są jednocześnie pracownikami organów
administracji lub kontroli państwowej (urzędy i izby skarbowe), a więc ta zmiana kodeksu karnego nie prowadziła do zmiany
statusu prawnokarnego tych osób. Były one bowiem zaliczane do tej szczególnej kategorii podmiotów także przed tą zmianą.
5.
Przedstawiciele administracji państwowej (wykonawczej) oraz samorządowej. Duża grupa osób zaliczanych do kręgu
funkcjonariuszy publicznych to organy administracji państwowej i samorządowej oraz pracownicy tych organów. Do grupy
przedstawicieli administracji państwowej należy zaliczyć:
1) pracowników administracji rządowej (centralnej i terenowej), a w szczególności Radę Ministrów, pracowników
urzędów ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, pracowników urzędów
centralnych organów administracji rządowej, pracowników urzędów wojewódzkich oraz innych urzędów stanowiących
aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom
administracji rządowej, np. izby i urzędy celne, izby i urzędy skarbowe, urzędy górnicze, urzędy miar, urzędy probiercze,
oraz
2) pracowników innych organów państwowych, niezaliczanych do administracji rządowej (np. Kancelarii Prezydenta,
Sejmu, Senatu, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, sądów,
prokuratur). Odrębną grupę stanowią tu pracownicy samorządu terytorialnego (gmin, powiatów i województw jako
regionalnej wspólnoty samorządowej). Do tej ostatniej kategorii z pewnością należy także zaliczyć organy samorządu
terytorialnego w postaci wójtów, burmistrzów i prezydentów gmin, jak również starostów i marszałków województw
samorządowych. Wydaje się przy tym, że teza postanowienia SN z dnia 17 lutego 2010 r., iż funkcjonariuszem
publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k. jest każdy pracownik samorządu terytorialnego w ujęciu określonym
w art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 z
późn. zm.), nie jest tezą całkowicie poprawną. Wynika to z faktu, że ustawa o pracownikach samorządowych obejmuje
także pracowników jednostek pomocniczych gmin, tzw. jednostek organizacyjnych czy też nawet zakładów budżetowych.
Przepis, do którego odniósł się SN, na gruncie tej ustawy budzi wątpliwości (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30
czerwca 2010 r., III SA/Kr, LEX nr 643878, zgodnie z którym sołectwa nie są jednostkami samorządu terytorialnego,
gminnymi jednostkami organizacyjnymi, jednostkami organizacyjnymi wspomagającymi działalność organów
wykonawczych gmin ani jednostkami administracyjnymi jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 2
pkt 5). To zaś przemawia raczej za koniecznością autonomicznej wykładni pojęć na gruncie k.k., przy posiłkowaniu się
ustawami pozakarnymi. Trafnie bowiem wskazuje M. Filar, że pojęcie funkcjonariusza publicznego należy "łączyć z
charakterem czynności wykonywanych przez daną osobę, a które powinny mieć władczy, decyzyjny i publicznoprawny
charakter, tj. dany podmiot powinien mieć taki zakres uprawnień, które mogą kształtować treść wykonywanych zadań
w sferze publicznej" (tenże, Zakres pojęciowy znamienia pełnienie funkcji publicznej na gruncie art. 228 k.k. , Palestra
2003, nr 7-8, s. 57). W przypadku zaś pracowników niektórych jednostek samorządu osoby te wykonują ważne zadania
publiczne, ale wiążą się one raczej z organizacją życia określonej społeczności lokalnej, a nie z wykonywaniem władzy
w dosłownym jej znaczeniu (oświata, transport publiczny, zbiorowe zaopatrzenie w wodę). Złożoność i znaczenie
pozakarnej materii prawnej przy wykładni pojęcia funkcjonariusza publicznego potwierdza postanowienie SN z dnia 21
września 2005 r., I KZP 28/05 , OSNKW 2005, nr 10, poz. 94, gdzie przyjęto, że strażnicy gminni jako pracownicy
samorządu terytorialnego mają status funkcjonariusza publicznego w myśl art. 2 u.p.s. w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 k.k.
Jednak w myśl art. 3 u.p.s., czyli ustawy, do której SN wprost się odnosił, przepisów tej ustawy nie stosuje się do
pracowników samorządu terytorialnego, których status prawny określają przepisy odrębne. W grę wchodzi tu m.in.
ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) oraz właśnie
ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 706). Niemniej jednak należy
podkreślić, że orzecznictwo w sprawach karnych nie obejmuje tak złożonych rozważań ustrojowych i opowiada się za
literalną i szeroką wykładnią pracownika samorządu terytorialnego ze względu na złożoność regulacji prawnych w tej
materii. Przecież strażnik gminny i pracownik socjalny to z pewnością osoby zatrudnione przez samorząd terytorialny,
które nie wykonują wyłącznie czynności usługowych (zob. także wyrok SN z dnia 16 czerwca 2011 r., II KK 337/10 ,
LEX nr 847145, w którym za funkcjonariusza publicznego uznano egzaminatora wojewódzkiego ośrodka ruchu
drogowego, właśnie z uwagi na fakt zatrudnienia go jako pracownika samorządu terytorialnego).
6.
Organy kontroli. Do organów kontroli państwowej i samorządowej zaliczamy na pewno Najwyższą Izbę Kontroli, Kontrolę
Skarbową oraz regionalne izby obrachunkowe. Wydaje się także, że w kontekście definicji funkcjonariuszy publicznych przyjętej
w k.k. chodzi tu także o Nadzór Budowlany, Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Inspekcję Weterynaryjną, Inspekcję
Farmaceutyczną, Państwową Inspekcję Sanitarną, Inspekcję Transportu Drogowego, Inspekcję Ochrony Środowiska, Inspekcję
Handlową, Służbę Ochrony Zabytków, wojewódzkiego konserwatora zabytków czy Państwową Straż Rybacką. Należy jednak
podkreślić, że te wyspecjalizowane organy kontroli, obok kompetencji kontrolnych i często także uprawnień represyjnych, mają
szerokie uprawnienia władcze w zakresie wydawania przewidzianych prawem zgód lub zezwoleń. W tym też sensie są one także
przede wszystkim organami władzy wykonawczej, jednak wydaje się, że wszelkiego rodzaju organy publicznej administracji z
zakresu dozoru, nadzoru lub kontroli na gruncie k.k. zalicza się właśnie do organów kontroli.
7.
Inna osoba uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Do kręgu funkcjonariuszy publicznych zalicza się
także inne osoby, które z mocy prawa lub na podstawie porozumień z organami władzy publicznej są uprawnione do załatwiania
indywidualnych spraw w drodze wydawania decyzji administracyjnych. Ustalenie kręgu uprawnionych podmiotów nie jest tu
sprawą łatwą, jeśli się weźmie pod rozwagę niezwykłą różnorodność form organizacyjnych tej trzeciej, obok administracji
rządowej i administracji samorządowej, części administracji publicznej sensu largo (zob. np. art. 190 ust. 1 i 2 p.s.w., dotyczący
uprawnień dziekana wydziału do wydawania indywidualnych rozstrzygnięć dotyczących studentów). Trafnie wskazano w
postanowieniu SN z dnia 7 marca 2014 r., V KK 318/13, OSNKW 2014, nr 7, poz. 57, że status "innej osoby", jako
funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k., urzeczywistnia się tylko wtedy, gdy jest ona uprawniona do
wydawania decyzji administracyjnych. Dlatego też w przypadku wydatkowania przez instytucje niepubliczne powierzonych
środków publicznych niezgodnego z przepisami czy też urzędowymi lub umownymi zasadami nie oznacza wydawania
rozstrzygnięć w trybie przewidzianym dla administracyjnych rozstrzygnięć władzy publicznej. Innymi słowy, skoro nie występuje
tu wydanie żadnej decyzji administracyjnej, to wykluczona jest możliwość przyjęcia, że wydatkująca je osoba uzyskała status
funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k.
8.
Osoba wykonująca wyłącznie czynności usługowe. Z kręgu przedstawicieli organów władzy i kontroli publicznej wyłączono
osoby wykonujące wyłącznie czynności usługowe w tych instytucjach. Niewątpliwie chodzi tu o osoby, do których obowiązków
należy wykonywanie czynności pomocniczych, niezwiązanych z udziałem w procesie podejmowania decyzji władczych (dozorca,
kadry, kierowcy itp.). Ocena znaczenia danej osoby w strukturze organu władzy lub organu kontroli musi się więc wiązać z
analizą zakresu spoczywających na niej obowiązków. Jeśli ta osoba ma choćby wąski zakres kompetencji decyzyjnych, a w tym
choćby obowiązek udziału w merytorycznym przygotowaniu projektów aktów władczych, to niewątpliwie mamy tu do czynienia
z osobami pełniącymi funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 września 2014
r., II SA/Kr 940/14, LEX nr 1520066, który co prawda zapadł na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do
informacji publicznej, tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., ale dotyczy analogicznego pojęcia i jest także
przydatny dla procesu interpretacji tego pojęcia w k.k.).
9.
Osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej. Obok pracowników organów władzy
publicznej do kręgu funkcjonariuszy publicznych należą osoby zajmujące kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej.
Niewątpliwie chodzi tu o inne niż organy władzy publicznej, które w myśl przepisów w ramach posiadanych uprawnień władczych
i przewidzianych prawem procedur załatwiają indywidualne sprawy obywateli. Z pewnością chodzi tu o tak szczególne instytucje
jak ZUS, KRUS, ARMiR czy też NFZ. Kodeks karny nie przypisuje jednak tego statusu karnoprawnego wszystkim pracownikom
innych instytucji państwowych, lecz zalicza on do grupy funkcjonariuszy publicznych tylko osoby zajmujące stanowiska
kierownicze. Przez ten zwrot należy rozumieć kierowanie całością danej struktury organizacyjnej lub kierowanie wyodrębnionym
działem danej instytucji (np. oddział ZUS), a nie pełnienie jakichkolwiek funkcji kierowniczych (zob. A. Marek, Kodeks karny...,
2010, s. 320 czy też uzasadnienie postanowienia SN z dnia 8 grudnia 2004 r., IV KK 126/2004, OSNKW 2005, nr 1, poz. 9).
Za słuszny należy uznać wyrok SA we Wrocławiu z dnia 29 lutego 2012 r., II AKa 31/12, LEX nr 1143435, w myśl którego
publiczny zakład opieki zdrowotnej - którego zasadniczym celem działania jest udzielanie świadczeń zdrowotnych - nie może
zostać uznany za inną instytucję państwową w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 6 k.k., zarówno wtedy, gdy jego organem
założycielskim jest samorząd terytorialny, jak również wtedy, gdy jest nim organ administracji rządowej.
10.
Funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego, funkcjonariusz Służby Więziennej
oraz żołnierz. Kolejną grupę tworzą funkcjonariusze służb powołanych do ochrony bezpieczeństwa publicznego (Policja,
Agencja Bezpiezeństwa Wewnętrznego, Centralne Biuro Antykoruocyjne, Straż Ochrony Kolei, Straż Graniczna) oraz
funkcjonariusze Służby Więziennej. Chodzi tu z pewnością o organy powołane do ochrony bezpieczeństwa publicznego i w grę
nie wchodzą tu inne służby publiczne, których ubocznym zadaniem jest przeciwdziałanie naruszeniom prawa (zob. wyrok SN z
dnia 21 września 1982 r., IV KR 178/82, OSNKW 1983, nr 3, poz. 22). Katalog osób zaliczanych do kręgu funkcjonariuszy
publicznych zamyka żołnierz (zob. tezy do art. 115 § 17 i do art. 338 k.k.).
w k.k. w dwojakim znaczeniu: jako przedmiot ochrony lub jako podmiot przestępstwa "urzędniczego". W obu jednak
przypadkach ma on taki sam zakres pojęciowy, wyznaczony przez wykładnię autentyczną ujętą w art. 115 § 13 k.k. Pojawiające
się nadal wątpliwości w zakresie oceny statusu konkretnych osób i zaliczenia ich do kręgu funkcjonariuszy publicznych nie są
już konsekwencją kontekstu polityczno-ideologicznego okresu PRL oraz treści art. 120 § 11 k.k. z 1969 r., gdzie urzędniczy
charakter nadano także osobom pełniącym funkcje polityczne lub gospodarcze, ale wiążą się one z dość skomplikowaną
strukturą władzy wykonawczej w Polsce. W wielu wypadkach ustalenie karnoprawnego statusu będzie się wiązać z koniecznością
przeprowadzenia rozważań w pozakarnej materii i to zarówno w kontekście analizy przepisów szczególnych o organach władzy
publicznej, jak i przepisów dotyczących problematyki ustawowego pozyskania uprawnień do władczych rozstrzygnięć w
indywidualnych sprawach (zob. np. art. 3 pkt 8 u.s.o., zgodnie z którym kurator oświaty jest zaliczany do przedstawicieli
terenowej administracji rządowej, zob. także szerokie uzasadnienie postanowienia SN z dnia 8 grudnia 2004 r., IV KK 126/2004,
OSNKW 2005, nr 1, poz. 9, w którym uznano, że leśniczy Lasów Państwowych nie jest funkcjonariuszem publicznym w
rozumieniu art. 115 § 13 k.k.).
2.
Krąg osób mających status funkcjonariusza publicznego. Katalog osób zaliczonych do kręgu funkcjonariuszy publicznych
w rozumieniu k.k. ma charakter zamknięty (zob. teza 1 wyroku SN z dnia 16 czerwca 2011 r., II KK 337/10, LEX nr 847145).
Aktualny k.k. nie przejął rozwiązania z k.k. z 1969 r., zgodnie z którym status ten miały także osoby objęte na mocy przepisów
pozakodeksowych ochroną karnoprawną właściwą dla ochrony funkcjonariuszy publicznych. Oznacza to, że w aktualnym stanie
prawnym poszerzenie ochrony karnoprawnej na inne osoby niż ujęte w art. 115 § 13 k.k. wyklucza możliwość popełnienia przez
nie przestępstwa z art. 231 k.k. z uwagi na brak wymaganej tu cechy podmiotu tego przestępstwa. Jednak w kontekście
przepisów chroniących funkcjonariuszy publicznych przy niektórych zawodach, funkcjach lub stanowiskach konieczna będzie
analiza przepisów pozakarnych w celu uzyskania pewności, że zamach na daną osobę nie będzie wiązał się z objęciem jej
szczególną ochroną prawną, tożsamą z karną ochroną funkcjonariuszy publicznych (zob. np. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26
stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z późn. zm., art. 44 ustawy z dnia 5 grudnia 1996
r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 464 z późn. zm., oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia
15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej, tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1435 z późn. zm., dotyczące statusu
karnego nauczyciela, lekarza, pielęgniarki i położonej). Określeniu katalogu osób uznawanych na gruncie k.k. za
funkcjonariuszy publicznych nastąpiło przy użyciu różnych metod. Mamy tu do czynienia z posłużeniem się nazwą
określonego organu, wskazaniem pełnionej funkcji lub wykonywanego zawodu czy też w końcu określeniem
organu władzy lub instytucji publicznej, w którym dana osoba wykonuje zadania publiczne.
3.
Przedstawiciele władzy. Do kręgu funkcjonariuszy publicznych zaliczono przedstawicieli władzy państwowej i samorządowej,
uprawnionej do tworzenia prawa: Prezydenta RP, posłów do Sejmu RP, senatorów Senatu RP, radnych rad gminnych i
powiatowych, radnych sejmików wojewódzkich oraz posłów do Parlamentu Europejskiego.
4.
Przedstawiciele szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości. Drugą grupą osób zaliczanych do kategorii
funkcjonariuszy publicznych są osoby piastujące stanowiska i pełniące funkcje związane z szeroko rozumianym wymiarem
sprawiedliwości (tak A. Marek, Kodeks karny..., 2010, s. 319). W aktualnym stanie prawnym do tej grupy należy zaliczyć:
sędziów, ławników, prokuratorów, komorników, notariuszy, kuratorów sądowych, syndyków, nadzorców sądowych i zarządców,
osoby orzekające w organach dyscyplinarnych oraz pracowników międzynarodowych trybunałów karnych. Na mocy art. 95
ustawy z dnia 27 stycznia 2001 r. o kuratorach sądowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 795 z późn. zm.) z dniem 1 stycznia
2002 r. status funkcjonariusza publicznego obok kuratora zawodowego uzyskał także kurator społeczny. Poszerzenie
pierwotnego kręgu funkcjonariuszy publicznych z tej grupy nastąpiło jeszcze na mocy dwóch kolejnych ustaw, tj. na mocy art.
22 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 776 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 1 pkt 2 lit. a
noweli z dnia 20 maja 2010 r. Pierwsza z tych nowelizacji kodeksu karnego z dniem 17 grudnia 2007 r. do funkcjonariuszy
publicznych zaliczyła podmioty pełniące istotne funkcje w postępowaniu upadłościowym, tj. syndyka, nadzorcę i zarządcę
sądowego. Wydaje się przy tym, że krąg podmiotów związanych z postępowaniem upadłościowym, tj. syndyk, nadzorca sądowy
i zarządca, mają status funkcjonariusza publicznego w zakresie czynności pozostających w bezpośrednim związku z
prawidłowym przebiegiem postępowania upadłościowego, wykonywanych pod nadzorem lub na polecenie sądu (sporządzenie
opinii na potrzeby sądu o masie upadłości, przejęcie od upadłego dłużnika majątku wchodzącego w skład masy upadłości,
sporządzenie listy wierzytelności itp.). Natomiast w zakresie czynności bieżącego zarządu masą upadłości wydaje się, że nie
chodzi tu o czynności administracyjne wykonywane w związku z prowadzonym postępowaniem sądowym. To zaś oznacza, że
wadliwe zarządzanie masą upadłości powinno być oceniane w kontekście prowadzenia cudzych spraw majątkowych, a nie jako
nadużycie władzy publicznej (zob. wyrok SN z dnia 27 listopada 2000 r., WKN 27/2000, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 21, w
którym przy ocenie statusu karnoprawnego lekarza pogotowia słusznie wskazano, że proces leczenia nie może być zaliczany do
czynności władczych i ewentualne uzyskanie przez lekarza statusu funkcjonariusza publicznego musiałoby się wiązać z
wykonywaniem przez niego czynności administrowania). Druga z nowelizacji, z dniem 8 września 2010 r., do kręgu
funkcjonariuszy publicznych zaliczyła pracowników ponadnarodowej instytucji wymiaru sprawiedliwości, przy czym ograniczono
się tu wyłącznie do międzynarodowych trybunałów karnych. Natomiast nowela do k.k. z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 178,
poz. 1479) do tej grupy wprowadziła funkcjonariuszy finansowych organów postępowania przygotowawczego oraz organów
nadrzędnych nad nimi. Tę zmianę trudno uznać za działanie racjonalne, gdyż te osoby są jednocześnie pracownikami organów
administracji lub kontroli państwowej (urzędy i izby skarbowe), a więc ta zmiana kodeksu karnego nie prowadziła do zmiany
statusu prawnokarnego tych osób. Były one bowiem zaliczane do tej szczególnej kategorii podmiotów także przed tą zmianą.
5.
Przedstawiciele administracji państwowej (wykonawczej) oraz samorządowej. Duża grupa osób zaliczanych do kręgu
funkcjonariuszy publicznych to organy administracji państwowej i samorządowej oraz pracownicy tych organów. Do grupy
przedstawicieli administracji państwowej należy zaliczyć:
1) pracowników administracji rządowej (centralnej i terenowej), a w szczególności Radę Ministrów, pracowników
urzędów ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, pracowników urzędów
centralnych organów administracji rządowej, pracowników urzędów wojewódzkich oraz innych urzędów stanowiących
aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom
administracji rządowej, np. izby i urzędy celne, izby i urzędy skarbowe, urzędy górnicze, urzędy miar, urzędy probiercze,
oraz
2) pracowników innych organów państwowych, niezaliczanych do administracji rządowej (np. Kancelarii Prezydenta,
Sejmu, Senatu, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, sądów,
prokuratur). Odrębną grupę stanowią tu pracownicy samorządu terytorialnego (gmin, powiatów i województw jako
regionalnej wspólnoty samorządowej). Do tej ostatniej kategorii z pewnością należy także zaliczyć organy samorządu
terytorialnego w postaci wójtów, burmistrzów i prezydentów gmin, jak również starostów i marszałków województw
samorządowych. Wydaje się przy tym, że teza postanowienia SN z dnia 17 lutego 2010 r., iż funkcjonariuszem
publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k. jest każdy pracownik samorządu terytorialnego w ujęciu określonym
w art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 z
późn. zm.), nie jest tezą całkowicie poprawną. Wynika to z faktu, że ustawa o pracownikach samorządowych obejmuje
także pracowników jednostek pomocniczych gmin, tzw. jednostek organizacyjnych czy też nawet zakładów budżetowych.
Przepis, do którego odniósł się SN, na gruncie tej ustawy budzi wątpliwości (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30
czerwca 2010 r., III SA/Kr, LEX nr 643878, zgodnie z którym sołectwa nie są jednostkami samorządu terytorialnego,
gminnymi jednostkami organizacyjnymi, jednostkami organizacyjnymi wspomagającymi działalność organów
wykonawczych gmin ani jednostkami administracyjnymi jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 2
pkt 5). To zaś przemawia raczej za koniecznością autonomicznej wykładni pojęć na gruncie k.k., przy posiłkowaniu się
ustawami pozakarnymi. Trafnie bowiem wskazuje M. Filar, że pojęcie funkcjonariusza publicznego należy "łączyć z
charakterem czynności wykonywanych przez daną osobę, a które powinny mieć władczy, decyzyjny i publicznoprawny
charakter, tj. dany podmiot powinien mieć taki zakres uprawnień, które mogą kształtować treść wykonywanych zadań
w sferze publicznej" (tenże, Zakres pojęciowy znamienia pełnienie funkcji publicznej na gruncie art. 228 k.k. , Palestra
2003, nr 7-8, s. 57). W przypadku zaś pracowników niektórych jednostek samorządu osoby te wykonują ważne zadania
publiczne, ale wiążą się one raczej z organizacją życia określonej społeczności lokalnej, a nie z wykonywaniem władzy
w dosłownym jej znaczeniu (oświata, transport publiczny, zbiorowe zaopatrzenie w wodę). Złożoność i znaczenie
pozakarnej materii prawnej przy wykładni pojęcia funkcjonariusza publicznego potwierdza postanowienie SN z dnia 21
września 2005 r., I KZP 28/05 , OSNKW 2005, nr 10, poz. 94, gdzie przyjęto, że strażnicy gminni jako pracownicy
samorządu terytorialnego mają status funkcjonariusza publicznego w myśl art. 2 u.p.s. w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 k.k.
Jednak w myśl art. 3 u.p.s., czyli ustawy, do której SN wprost się odnosił, przepisów tej ustawy nie stosuje się do
pracowników samorządu terytorialnego, których status prawny określają przepisy odrębne. W grę wchodzi tu m.in.
ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) oraz właśnie
ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 706). Niemniej jednak należy
podkreślić, że orzecznictwo w sprawach karnych nie obejmuje tak złożonych rozważań ustrojowych i opowiada się za
literalną i szeroką wykładnią pracownika samorządu terytorialnego ze względu na złożoność regulacji prawnych w tej
materii. Przecież strażnik gminny i pracownik socjalny to z pewnością osoby zatrudnione przez samorząd terytorialny,
które nie wykonują wyłącznie czynności usługowych (zob. także wyrok SN z dnia 16 czerwca 2011 r., II KK 337/10 ,
LEX nr 847145, w którym za funkcjonariusza publicznego uznano egzaminatora wojewódzkiego ośrodka ruchu
drogowego, właśnie z uwagi na fakt zatrudnienia go jako pracownika samorządu terytorialnego).
6.
Organy kontroli. Do organów kontroli państwowej i samorządowej zaliczamy na pewno Najwyższą Izbę Kontroli, Kontrolę
Skarbową oraz regionalne izby obrachunkowe. Wydaje się także, że w kontekście definicji funkcjonariuszy publicznych przyjętej
w k.k. chodzi tu także o Nadzór Budowlany, Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Inspekcję Weterynaryjną, Inspekcję
Farmaceutyczną, Państwową Inspekcję Sanitarną, Inspekcję Transportu Drogowego, Inspekcję Ochrony Środowiska, Inspekcję
Handlową, Służbę Ochrony Zabytków, wojewódzkiego konserwatora zabytków czy Państwową Straż Rybacką. Należy jednak
podkreślić, że te wyspecjalizowane organy kontroli, obok kompetencji kontrolnych i często także uprawnień represyjnych, mają
szerokie uprawnienia władcze w zakresie wydawania przewidzianych prawem zgód lub zezwoleń. W tym też sensie są one także
przede wszystkim organami władzy wykonawczej, jednak wydaje się, że wszelkiego rodzaju organy publicznej administracji z
zakresu dozoru, nadzoru lub kontroli na gruncie k.k. zalicza się właśnie do organów kontroli.
7.
Inna osoba uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Do kręgu funkcjonariuszy publicznych zalicza się
także inne osoby, które z mocy prawa lub na podstawie porozumień z organami władzy publicznej są uprawnione do załatwiania
indywidualnych spraw w drodze wydawania decyzji administracyjnych. Ustalenie kręgu uprawnionych podmiotów nie jest tu
sprawą łatwą, jeśli się weźmie pod rozwagę niezwykłą różnorodność form organizacyjnych tej trzeciej, obok administracji
rządowej i administracji samorządowej, części administracji publicznej sensu largo (zob. np. art. 190 ust. 1 i 2 p.s.w., dotyczący
uprawnień dziekana wydziału do wydawania indywidualnych rozstrzygnięć dotyczących studentów). Trafnie wskazano w
postanowieniu SN z dnia 7 marca 2014 r., V KK 318/13, OSNKW 2014, nr 7, poz. 57, że status "innej osoby", jako
funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k., urzeczywistnia się tylko wtedy, gdy jest ona uprawniona do
wydawania decyzji administracyjnych. Dlatego też w przypadku wydatkowania przez instytucje niepubliczne powierzonych
środków publicznych niezgodnego z przepisami czy też urzędowymi lub umownymi zasadami nie oznacza wydawania
rozstrzygnięć w trybie przewidzianym dla administracyjnych rozstrzygnięć władzy publicznej. Innymi słowy, skoro nie występuje
tu wydanie żadnej decyzji administracyjnej, to wykluczona jest możliwość przyjęcia, że wydatkująca je osoba uzyskała status
funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k.
8.
Osoba wykonująca wyłącznie czynności usługowe. Z kręgu przedstawicieli organów władzy i kontroli publicznej wyłączono
osoby wykonujące wyłącznie czynności usługowe w tych instytucjach. Niewątpliwie chodzi tu o osoby, do których obowiązków
należy wykonywanie czynności pomocniczych, niezwiązanych z udziałem w procesie podejmowania decyzji władczych (dozorca,
kadry, kierowcy itp.). Ocena znaczenia danej osoby w strukturze organu władzy lub organu kontroli musi się więc wiązać z
analizą zakresu spoczywających na niej obowiązków. Jeśli ta osoba ma choćby wąski zakres kompetencji decyzyjnych, a w tym
choćby obowiązek udziału w merytorycznym przygotowaniu projektów aktów władczych, to niewątpliwie mamy tu do czynienia
z osobami pełniącymi funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 września 2014
r., II SA/Kr 940/14, LEX nr 1520066, który co prawda zapadł na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do
informacji publicznej, tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., ale dotyczy analogicznego pojęcia i jest także
przydatny dla procesu interpretacji tego pojęcia w k.k.).
9.
Osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej. Obok pracowników organów władzy
publicznej do kręgu funkcjonariuszy publicznych należą osoby zajmujące kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej.
Niewątpliwie chodzi tu o inne niż organy władzy publicznej, które w myśl przepisów w ramach posiadanych uprawnień władczych
i przewidzianych prawem procedur załatwiają indywidualne sprawy obywateli. Z pewnością chodzi tu o tak szczególne instytucje
jak ZUS, KRUS, ARMiR czy też NFZ. Kodeks karny nie przypisuje jednak tego statusu karnoprawnego wszystkim pracownikom
innych instytucji państwowych, lecz zalicza on do grupy funkcjonariuszy publicznych tylko osoby zajmujące stanowiska
kierownicze. Przez ten zwrot należy rozumieć kierowanie całością danej struktury organizacyjnej lub kierowanie wyodrębnionym
działem danej instytucji (np. oddział ZUS), a nie pełnienie jakichkolwiek funkcji kierowniczych (zob. A. Marek, Kodeks karny...,
2010, s. 320 czy też uzasadnienie postanowienia SN z dnia 8 grudnia 2004 r., IV KK 126/2004, OSNKW 2005, nr 1, poz. 9).
Za słuszny należy uznać wyrok SA we Wrocławiu z dnia 29 lutego 2012 r., II AKa 31/12, LEX nr 1143435, w myśl którego
publiczny zakład opieki zdrowotnej - którego zasadniczym celem działania jest udzielanie świadczeń zdrowotnych - nie może
zostać uznany za inną instytucję państwową w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 6 k.k., zarówno wtedy, gdy jego organem
założycielskim jest samorząd terytorialny, jak również wtedy, gdy jest nim organ administracji rządowej.
10.
Funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego, funkcjonariusz Służby Więziennej
oraz żołnierz. Kolejną grupę tworzą funkcjonariusze służb powołanych do ochrony bezpieczeństwa publicznego (Policja,
Agencja Bezpiezeństwa Wewnętrznego, Centralne Biuro Antykoruocyjne, Straż Ochrony Kolei, Straż Graniczna) oraz
funkcjonariusze Służby Więziennej. Chodzi tu z pewnością o organy powołane do ochrony bezpieczeństwa publicznego i w grę
nie wchodzą tu inne służby publiczne, których ubocznym zadaniem jest przeciwdziałanie naruszeniom prawa (zob. wyrok SN z
dnia 21 września 1982 r., IV KR 178/82, OSNKW 1983, nr 3, poz. 22). Katalog osób zaliczanych do kręgu funkcjonariuszy
publicznych zamyka żołnierz (zob. tezy do art. 115 § 17 i do art. 338 k.k.).