Geneza noweli antykorupcyjnej z 2003 r. Wprowadzenie do k.k. nowelą z dnia 12 czerwca 2003 r. definicji legalnej osoby
pełniącej funkcję publiczną wynikało m.in. z międzynarodowych i unijnych standardów, które Polska zobowiązana była
zastosować. Chodziło tu przede wszystkim o objęcie penalizacją aktów sprzedajności dokonywanych przez urzędników innych
państw czy też urzędników organów Unii Europejskiej. Obowiązek ten wynikał z Konwencji OECD o zwalczaniu korupcji
zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach z dnia 17 grudnia 1997 r. (ratyfikacja Dz. U. z
2000 r. Nr 15, poz. 178), Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 ustęp 2 litera c) Traktatu o Unii Europejskiej w
sprawie zwalczania korupcji urzędników Wspólnot Europejskich i urzędników państw członkowskich Unii Europejskiej (Dz. Urz.
WE C 195 z 25.06.1997, s. 2; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 8, s. 136) czy też Prawnokarnej Konwencji
Rady Europy z dnia 27 stycznia 1999 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 29, poz. 249) oraz Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko
korupcji, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 31 października 2003 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 84,
poz. 563, oraz Dz. U. z 2006 r. Nr 126, poz. 873). Drugą przyczyną wprowadzenia tej definicji było dążenie do rozwiązania
istniejących trudności w wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, które występowały już na gruncie k.k. z 1969 r.
Wydaje się przy tym, że ukształtowana przez nowelę definicja legalna osoby pełniącej funkcję publiczną nawiązywała do
widocznej w dotychczasowym orzecznictwie tendencji do szerokiej interpretacji tego pojęcia (zob. wyrok SN z dnia 22 listopada
1999 r., II KKN 346/97, OSNKW 2000, nr 1-2, poz. 10 - w zakresie kompetencji władczych osób spoza organów władzy w
ramach kompetencji zleconych za osobę pełniącą funkcję publiczną uznano w nim diagnostę w okręgowej stacji kontroli
pojazdów; uchwała SN z dnia 13 czerwca 2001 r., I KZP 5/01, OSNKW 2001, nr 9-10, poz. 71, w której status ten przyznano
ordynatorowi w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, zarówno w zakresie administrowania zakładem, jak i w zakresie
udzielania świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych; uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 18
października 2001 r., I KZP 9/01, OSNKW 2001, nr 11-12, poz. 87, w której za osobę pełniącą funkcję publiczną uznano
dyrektora przedsiębiorstwa państwowego; oraz uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 marca 2002 r., I KZP 35/01,
OSNKW 2002, nr 5-6, poz. 29, co do karnego znaczenia dysponowania środkami z zasobów finansów publicznych przez sektor
prywatny, w której ten status karny przypisano prezesowi spółdzielni mieszkaniowej, wydatkującemu dotację publiczną na cele
prac termomodernizacyjnych). Trafnie podnosi się przy tym, że tak szeroka wykładnia, odległa od normatywnego rozumienia
władzy publicznej czy też administrowania mieniem publicznym, została faktycznie ugruntowana na mocy noweli z 2003 r. (zob.
szerzej T. Oczkowski, Nadużycie zaufania w prowadzeniu cudzych spraw majątkowych. Prawnokarne oceny i konsekwencje,
Warszawa 2013, s. 214 i n.).
2.
Osoba pełniąca funkcję publiczną. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k. za osobę pełniącą funkcję publiczną uznaje się
funkcjonariusza publicznego, członka organu samorządowego, osobę zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej
środkami publicznymi, chyba że wykonuje ona wyłącznie czynności usługowe, oraz osobę, której uprawnienia i obowiązki w
zakresie działalności publicznej określono w ustawie lub ratyfikowanej umowie międzynarodowej.
3.
Funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego. Pierwsze z tych pojęć ustawodawca zdefiniował w art. 115
§ 13 k.k. Druga grupa to osoby pełniące funkcję w organie samorządowym (np. członkowie zarządu, rzecznik dyscyplinarny),
co niewątpliwie dotyczy każdego samorządu funkcjonującego na podstawie ustawy (samorząd zawodowy - lekarski, adwokacki
czy też samorząd gospodarczy, por. A. Marek, Kodeks karny..., 2010, s. 325).
4.
Pracownik jednostki dysponującej środkami publicznymi. Trzecia grupa, niewątpliwie poszerzająca krąg osób
zaliczanych do podmiotów czynów ze sfery tzw. korupcji na urzędzie, obejmuje pracowników zatrudnionych w dowolnym
podmiocie dysponującym środkami publicznymi. Niemniej jednak pojęcie to stwarza trudności interpretacyjne. Widoczne są
bowiem trzy koncepcje jego wykładni. Pierwsza z nich upatruje istotę tego pojęcia w ścisłym powiązaniu z sektorem finansów
publicznych, tj. realizacją zadań publicznych przez jednostki z tego sektora, czyli podmioty zobowiązane do stosowania ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). W myśl drugiej koncepcji
poza pracownikami jednostek sektora finansów publicznych chodzi tu także o inne podmioty, w szczególności podmioty z sektora
prywatnej własności, które wydatkują pozyskane środki publiczne. Ta koncepcja wydaje się najbardziej racjonalna, przy czym
w prywatnej sferze gospodarczej akt korupcyjny musi zawsze pozostawać w związku z wydatkowaniem pozyskanych środków
publicznych (zob. wyrok SN z dnia 10 lipca 2013 r., IV KK 92/13, LEX nr 1350323, gdzie przyjęto, że dysponowanie środkami
publicznymi samoistnie i niejako automatycznie przesądza o publiczności funkcji). W orzecznictwie SN widoczna jest jednak
najszersza interpretacja omawianego pojęcia. W uzasadnieniu postanowienia SN z dnia 30 września 2010 r. słusznie przyjęto,
że środki publiczne mogą być wydatkowane przez jednostki spoza sektora finansów publicznych, ale jednocześnie również
przyjęto stanowisko, że środkami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 19 k.k. jest także mienie, które znajduje się we władaniu
przedsiębiorstwa państwowego lub jednoosobowej spółki Skarbu Państwa (I KZP 16/10, OSNKW 2011, nr 11, poz. 96; zob.
także wyrok SA w Katowicach z dnia 12 marca 2008 r., II AKa 356/07, KZS 2008, z. 9, poz. 54, gdzie zaprezentowano jeszcze
dalej idące stanowisko, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest naczelnik wydziału kredytów w banku - spółce akcyjnej z
większościowym udziałem Skarbu Państwa). Innymi słowy, SN stanął na stanowisku, że administrowanie i
rozporządzanie majątkiem publicznym, bez względu na komercyjny czy też niekomercyjny charakter podmiotu
publicznego, także oznacza pełnienie funkcji publicznej. W przypadku samodzielnych podmiotów gospodarczych
takie stanowisko jest trudne do zaakceptowania. Mamy tu przecież do czynienia z odrębnymi i samodzielnymi podmiotami,
prowadzącymi działalność gospodarczą, tak jak przedsiębiorcy prywatni. Akty korupcyjne powinny być więc oceniane na gruncie
art. 296a k.k., który dotyczy wszystkich przejawów działalności gospodarczej, bez względu na pochodzenie kapitału czy też
strukturę własności danego podmiotu.
5.
Inna osoba wykonująca działalność publiczną. I wreszcie czwarta grupa osób zaliczanych do osób pełniących funkcję
publiczną, która wiąże się z koniecznością zwalczania różnych przejawów korupcji "na urzędzie", bez ograniczenia się tylko do
przedstawicieli władzy publicznej kraju, w którym akt korupcyjny miał miejsce, przy szczególnym uwzględnieniu konieczności
takiej regulacji we wszystkich państwach członkowskich w stosunku do urzędników organów Unii Europejskiej. W zakresie
bowiem wewnętrznego prawa karnego państw członkowskich urzędników administracji unijnej nie można było utożsamiać z
urzędnikami krajowymi, do których do czasu wyżej wymienionych inicjatyw międzynarodowych i europejskich adresowane był
przepisy karne, służące zwalczaniu przejawów łapownictwa. Niemniej w tej ostatniej grupie podmiotów za słuszne należy uznać
stanowisko wyrażone przez SN w postanowieniu z dnia 7 maja 2012 r., V KK 402/2012, OSNKW 2012, nr 8, poz. 84, w którym
uznano, że może tu chodzić również o krajowe osoby, o ile ich udział w działaniach organów władzy publicznej wynika z
przepisów ustawy. Trafnie przyjęto w tym judykacie, że pełnienie funkcji publicznej nie musi się wiązać z
wydawaniem decyzji administracyjnych. Istotne jest, aby chociaż z ustawy wynikały uprawnienia i obowiązki danej osoby
do działalności w interesie publicznym. Oznacza to więc, że osoby, które nie mają statusu funkcjonariusza publicznego i nie są
pracownikami jednostki dysponującej środkami publicznymi, ale które biorą udział w procesie podejmowania określonych
rozstrzygnięć władzy publicznej, mogą być uznane za osoby pełniące funkcję publiczną właśnie w ramach tej ostatniej grupy
(orzeczenie dotyczyło biegłego, któremu komisja przetargowa działająca na podstawie prawa zamówień publicznych powierzyła
wykonanie opinii).
pełniącej funkcję publiczną wynikało m.in. z międzynarodowych i unijnych standardów, które Polska zobowiązana była
zastosować. Chodziło tu przede wszystkim o objęcie penalizacją aktów sprzedajności dokonywanych przez urzędników innych
państw czy też urzędników organów Unii Europejskiej. Obowiązek ten wynikał z Konwencji OECD o zwalczaniu korupcji
zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach z dnia 17 grudnia 1997 r. (ratyfikacja Dz. U. z
2000 r. Nr 15, poz. 178), Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 ustęp 2 litera c) Traktatu o Unii Europejskiej w
sprawie zwalczania korupcji urzędników Wspólnot Europejskich i urzędników państw członkowskich Unii Europejskiej (Dz. Urz.
WE C 195 z 25.06.1997, s. 2; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 8, s. 136) czy też Prawnokarnej Konwencji
Rady Europy z dnia 27 stycznia 1999 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 29, poz. 249) oraz Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko
korupcji, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 31 października 2003 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 84,
poz. 563, oraz Dz. U. z 2006 r. Nr 126, poz. 873). Drugą przyczyną wprowadzenia tej definicji było dążenie do rozwiązania
istniejących trudności w wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, które występowały już na gruncie k.k. z 1969 r.
Wydaje się przy tym, że ukształtowana przez nowelę definicja legalna osoby pełniącej funkcję publiczną nawiązywała do
widocznej w dotychczasowym orzecznictwie tendencji do szerokiej interpretacji tego pojęcia (zob. wyrok SN z dnia 22 listopada
1999 r., II KKN 346/97, OSNKW 2000, nr 1-2, poz. 10 - w zakresie kompetencji władczych osób spoza organów władzy w
ramach kompetencji zleconych za osobę pełniącą funkcję publiczną uznano w nim diagnostę w okręgowej stacji kontroli
pojazdów; uchwała SN z dnia 13 czerwca 2001 r., I KZP 5/01, OSNKW 2001, nr 9-10, poz. 71, w której status ten przyznano
ordynatorowi w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, zarówno w zakresie administrowania zakładem, jak i w zakresie
udzielania świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych; uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 18
października 2001 r., I KZP 9/01, OSNKW 2001, nr 11-12, poz. 87, w której za osobę pełniącą funkcję publiczną uznano
dyrektora przedsiębiorstwa państwowego; oraz uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 marca 2002 r., I KZP 35/01,
OSNKW 2002, nr 5-6, poz. 29, co do karnego znaczenia dysponowania środkami z zasobów finansów publicznych przez sektor
prywatny, w której ten status karny przypisano prezesowi spółdzielni mieszkaniowej, wydatkującemu dotację publiczną na cele
prac termomodernizacyjnych). Trafnie podnosi się przy tym, że tak szeroka wykładnia, odległa od normatywnego rozumienia
władzy publicznej czy też administrowania mieniem publicznym, została faktycznie ugruntowana na mocy noweli z 2003 r. (zob.
szerzej T. Oczkowski, Nadużycie zaufania w prowadzeniu cudzych spraw majątkowych. Prawnokarne oceny i konsekwencje,
Warszawa 2013, s. 214 i n.).
2.
Osoba pełniąca funkcję publiczną. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k. za osobę pełniącą funkcję publiczną uznaje się
funkcjonariusza publicznego, członka organu samorządowego, osobę zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej
środkami publicznymi, chyba że wykonuje ona wyłącznie czynności usługowe, oraz osobę, której uprawnienia i obowiązki w
zakresie działalności publicznej określono w ustawie lub ratyfikowanej umowie międzynarodowej.
3.
Funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego. Pierwsze z tych pojęć ustawodawca zdefiniował w art. 115
§ 13 k.k. Druga grupa to osoby pełniące funkcję w organie samorządowym (np. członkowie zarządu, rzecznik dyscyplinarny),
co niewątpliwie dotyczy każdego samorządu funkcjonującego na podstawie ustawy (samorząd zawodowy - lekarski, adwokacki
czy też samorząd gospodarczy, por. A. Marek, Kodeks karny..., 2010, s. 325).
4.
Pracownik jednostki dysponującej środkami publicznymi. Trzecia grupa, niewątpliwie poszerzająca krąg osób
zaliczanych do podmiotów czynów ze sfery tzw. korupcji na urzędzie, obejmuje pracowników zatrudnionych w dowolnym
podmiocie dysponującym środkami publicznymi. Niemniej jednak pojęcie to stwarza trudności interpretacyjne. Widoczne są
bowiem trzy koncepcje jego wykładni. Pierwsza z nich upatruje istotę tego pojęcia w ścisłym powiązaniu z sektorem finansów
publicznych, tj. realizacją zadań publicznych przez jednostki z tego sektora, czyli podmioty zobowiązane do stosowania ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). W myśl drugiej koncepcji
poza pracownikami jednostek sektora finansów publicznych chodzi tu także o inne podmioty, w szczególności podmioty z sektora
prywatnej własności, które wydatkują pozyskane środki publiczne. Ta koncepcja wydaje się najbardziej racjonalna, przy czym
w prywatnej sferze gospodarczej akt korupcyjny musi zawsze pozostawać w związku z wydatkowaniem pozyskanych środków
publicznych (zob. wyrok SN z dnia 10 lipca 2013 r., IV KK 92/13, LEX nr 1350323, gdzie przyjęto, że dysponowanie środkami
publicznymi samoistnie i niejako automatycznie przesądza o publiczności funkcji). W orzecznictwie SN widoczna jest jednak
najszersza interpretacja omawianego pojęcia. W uzasadnieniu postanowienia SN z dnia 30 września 2010 r. słusznie przyjęto,
że środki publiczne mogą być wydatkowane przez jednostki spoza sektora finansów publicznych, ale jednocześnie również
przyjęto stanowisko, że środkami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 19 k.k. jest także mienie, które znajduje się we władaniu
przedsiębiorstwa państwowego lub jednoosobowej spółki Skarbu Państwa (I KZP 16/10, OSNKW 2011, nr 11, poz. 96; zob.
także wyrok SA w Katowicach z dnia 12 marca 2008 r., II AKa 356/07, KZS 2008, z. 9, poz. 54, gdzie zaprezentowano jeszcze
dalej idące stanowisko, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest naczelnik wydziału kredytów w banku - spółce akcyjnej z
większościowym udziałem Skarbu Państwa). Innymi słowy, SN stanął na stanowisku, że administrowanie i
rozporządzanie majątkiem publicznym, bez względu na komercyjny czy też niekomercyjny charakter podmiotu
publicznego, także oznacza pełnienie funkcji publicznej. W przypadku samodzielnych podmiotów gospodarczych
takie stanowisko jest trudne do zaakceptowania. Mamy tu przecież do czynienia z odrębnymi i samodzielnymi podmiotami,
prowadzącymi działalność gospodarczą, tak jak przedsiębiorcy prywatni. Akty korupcyjne powinny być więc oceniane na gruncie
art. 296a k.k., który dotyczy wszystkich przejawów działalności gospodarczej, bez względu na pochodzenie kapitału czy też
strukturę własności danego podmiotu.
5.
Inna osoba wykonująca działalność publiczną. I wreszcie czwarta grupa osób zaliczanych do osób pełniących funkcję
publiczną, która wiąże się z koniecznością zwalczania różnych przejawów korupcji "na urzędzie", bez ograniczenia się tylko do
przedstawicieli władzy publicznej kraju, w którym akt korupcyjny miał miejsce, przy szczególnym uwzględnieniu konieczności
takiej regulacji we wszystkich państwach członkowskich w stosunku do urzędników organów Unii Europejskiej. W zakresie
bowiem wewnętrznego prawa karnego państw członkowskich urzędników administracji unijnej nie można było utożsamiać z
urzędnikami krajowymi, do których do czasu wyżej wymienionych inicjatyw międzynarodowych i europejskich adresowane był
przepisy karne, służące zwalczaniu przejawów łapownictwa. Niemniej w tej ostatniej grupie podmiotów za słuszne należy uznać
stanowisko wyrażone przez SN w postanowieniu z dnia 7 maja 2012 r., V KK 402/2012, OSNKW 2012, nr 8, poz. 84, w którym
uznano, że może tu chodzić również o krajowe osoby, o ile ich udział w działaniach organów władzy publicznej wynika z
przepisów ustawy. Trafnie przyjęto w tym judykacie, że pełnienie funkcji publicznej nie musi się wiązać z
wydawaniem decyzji administracyjnych. Istotne jest, aby chociaż z ustawy wynikały uprawnienia i obowiązki danej osoby
do działalności w interesie publicznym. Oznacza to więc, że osoby, które nie mają statusu funkcjonariusza publicznego i nie są
pracownikami jednostki dysponującej środkami publicznymi, ale które biorą udział w procesie podejmowania określonych
rozstrzygnięć władzy publicznej, mogą być uznane za osoby pełniące funkcję publiczną właśnie w ramach tej ostatniej grupy
(orzeczenie dotyczyło biegłego, któremu komisja przetargowa działająca na podstawie prawa zamówień publicznych powierzyła
wykonanie opinii).